농업보상 대법원 판례 지력을 이용하지 않는 작물의 영농손실 보상

부믈리에입니다. 

2023년 영농손실보상과 관련한 대법원 판례

하나 소개해 드리겠습니다.

 

실제로 보상현장이나 실무에서는 

어느 정도 법률해석에 대하여 

고착화되어있기는 하지만

그래도 고등법원의 판결에 대한 

파기환송 사례로 다시 한번 상기시켜 주는 

판례로 보입니다.

 

주된 내용은 지력을 이용하지 아니하고

재배 중인 작물에 대한 내용입니다.

 

판시사항

[1] 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제77조 제2항, 

같은 법 시행규칙 제48조 제2항 본문에서 정한 ‘영농손실보상’의 법적 성격

/ 같은 법 시행규칙 제48조에서 규정한 영농손실보상은

공익사업시행지구 안에서 수용의 대상인 농지를 이용하여 경작을 하는 자가

그 농지의 수용으로 인하여 장래에 영농을 계속하지 못하게 되어

특별한 희생이 생기는 경우 이를 보상하기 위한 것인지 여부(적극)

[2] 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제48조 제2항 단서 제2호의

‘직접 해당 농지의 지력을 이용하지 아니하고 재배 중인 작물을 이전하여

해당 영농을 계속하는 것이 가능하다고 인정하는 작목 및 재배방식’을 규정한

‘농작물실제소득인정기준’(국토교통부고시) 제6조 제3항 [별지 2]에 열거되어 있지 아니한

시설콩나물 재배업에 관하여도 같은 시행규칙 제48조 제2항 단서 제2호를 적용할 수 있는지 여부(적극)

 

원심판단

① 시설콩나물 재배시설은 

구 농지법 시행령(2016. 11. 29. 대통령령 제27628호로 개정되기 전의 것) 제2조 제3항 제2호 (가)목의

‘고정식온실’로서 영농손실보상의 대상이 되는 농지라고 보아야 하고,

따라서 이 사건 시설콩나물 재배업은

영농손실보상 대상에 해당한다고 판단하였다.

 

②  구 토지보상법 시행규칙 제48조 제2항 단서 제1호에 해당하기 위해서는

농축산물소득자료집에 의하여 해당 작목의 평균소득이 인정될 수 있어야 하고,

이 사건 고시 제6조 제1항에 의하면 실제소득이 농축산물소득자료집의

작목별 평균소득(동일 작물이 없는 경우에는 유사작물군의 평균소득)의 2배를 초과할 경우

단위면적당 평균생산량의 2배를 판매한 금액으로 산정하여야 하는데,

농촌진흥청이 작성한 2014년 경기도 농축산물소득자료집에서는

시설콩나물이나 시설콩나물의 유사작물군 평균소득에 대한 자료가 확인되지 않고,

시설콩나물의 평균 재배일수와 연간 재배횟수 등에 비추어 보면

시설채소가 시설콩나물의 유사작물군에 해당한다고 보기는 어렵다는 이유로 

구 토지보상법 시행규칙 제48조 제2항 단서 제1호가 적용될 수 없다고 판단하였다.

 

③  이전하여 중단 없이 계속 영농이 가능한 작물로

버섯, 화훼, 육묘를 규정하고 있을 뿐이고,

콩나물에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않다는 이유만으로,

 구 토지보상법 시행규칙 제48조 제2항 단서 제2호를 적용할 수 없다고 판단하였다.

대법원 판단

원심의 '①,②'에 대하여 원심의 판단은 

정당하고, 영농보상 대상에 관한 심리를 다하지 아니하거나

관련 법리를 오해한 잘못이 없다고 판단하였다.

 

원심의 '③'에 대하여

이 사건 쟁점고시에는 시설콩나물 재배업이 열거되어 있지 않아 시설콩나물 재배업에 관하여도 구 토지보상법 시행규칙 제48조 제2항 단서 제2호를 적용할 수 있는지 여부이다.

 

영농보상은 편입토지 및 지장물에 관한 손실보상과는 별개로 이루어지는 것으로서, 농작물과 농지의 특수성으로 인하여 같은 시행규칙 제46조에서 정한 폐업보상과 구별해서 농지가 공익사업시행지구에 편입되어 공익사업의 시행으로 더 이상 영농을 계속할 수 없게 됨에 따라 발생하는 손실에 대하여 원칙적으로 같은 시행규칙 제46조에서 정한 폐업보상과 마찬가지로 장래의 2년간 일실소득을 보상함으로써,

농민이 대체 농지를 구입하여 영농을 재개하거나 다른 업종으로 전환하는 것을 보장하기 위한 것이다.

즉, 영농보상은 원칙적으로 농민이 기존 농업을 폐지한 후 새로운 직업 활동을 개시하기까지의 준비기간 동안에 농민의 생계를 지원하는 간접보상이자 생활보상으로서의 성격을 가진다(대법원 1996. 12. 23. 선고 96다33051, 33068 판결 참조).

영농보상은 그 보상금을 통계소득을 적용하여 산정하든, 아니면 해당 농민의 최근 실제소득을 적용하여 산정하든 간에, 모두 장래의 불확정적인 일실소득을 예측하여 보상하는 것으로, 기존에 형성된 재산의 객관적 가치에 대한 ‘완전한 보상’과는 그 법적 성질을 달리한다(대법원 2020. 4. 29. 선고 2019두32696 판결 등 참조).

 

결국 구 토지보상법 시행규칙 제48조 소정의 영농보상 역시 공익사업시행지구 안에서 수용의 대상인 농지를 이용하여 경작을 하는 자가 그 농지의 수용으로 인하여 장래에 영농을 계속하지 못하게 되어 특별한 희생이 생기는 경우 이를 보상하기 위한 것이기 때문에, 위와 같은 재산상의 특별한 희생이 생겼다고 할 수 없는 경우에는 손실보상 또한 있을 수 없고, 이는 구 토지보상법 시행규칙 제48조 소정의 영농보상이라고 하여 달리 볼 것은 아니다

 

이 사건 쟁점고시에 열거된 작목 및 재배방식에

시설콩나물 재배업이 포함되어 있지 않더라도

시설콩나물 재배업에 관하여도

구 토지보상법 시행규칙 제48조 제2항 단서 제2호를

적용할 수 있다고 봄이 타당하다

이 유

 

① 관련 법령의 내용, 형식 및 취지 등에 비추어 보면,

공공필요에 의한 수용 등으로 인한 손실의 보상은 정당한 보상이어야 하고,

영농손실에 대한 정당한 보상은

수용되는 ‘농지의 특성과 영농상황’ 등 고유의 사정이 반영되어야 한다.

 

② 농지의 지력을 이용한 재배가 아닌

용기에 식재하여 재배되는 콩나물과 같이

용기를 기후 등 자연적 환경이나 교통 등 사회적 환경 등이 유사한

인근의 대체지로 옮겨 생육에 별다른 지장을 초래함이 없이

계속 재배를 할 수 있는 경우에는,

유사한 조건의 인근대체지를 마련할 수 없는 등으로

장래에 영농을 계속하지 못하게 되는 것과 같은

특단의 사정이 없는 이상 휴업보상에 준하는 보상이 필요한 범위를 넘는

특별한 희생이 생겼다고 할 수 없다.

이 사건 콩나물을 재배하는 지역의 농지 수급상황 등에 비추어

당초 농지의 인근에 당초 농지와 자연적 환경과 사회적 환경 등이 유사한

대체지의 마련이 어렵다고 볼 만한 사정은 없고,

장래에 시설콩나물 재배업을 계속하지 못하게 되어

폐업보상과 마찬가지의 장래의 2년간 일실소득(같은 시행규칙 제48조 제2항 본문)을

보상할 필요가 있는 특별한 희생이 생겼다고 단정하기 어렵다.

 

 

③ 원고가 재배한 콩나물은 

용기에 식재하여 고정식온실 등 재배사 안에서 재배되고 있으므로

그 용기를 기후 등 자연적 환경이 유사한 인근의

대체지에 설치된 재배사 안으로 옮겨 새롭게 재배를 할 수 있다.

 

비록 콩나물이 햇빛 등 광선에 노출되면 생장할 수 없어

‘재배 중인 작물 이전’이 용이하다고 보기는 어렵지만,

콩나물의 평균 재배일수가 8일 정도여서 콩나물 출하시기와 이전시기 등의 조정을 통해서 

‘재배의 연속성’의 본질적 요소를 침해하지 않는 범위 내에서

시설콩나물 재배시설의 이전이 능하다는 점과

 

위 규정에 따라 인정되는 영농이전보상금이 4개월간의 실제소득으로 정해지기 때문에

위 규정에 의하더라도 시설콩나물 재배시설의 이전에 필요한 기간을 충분히 보장받는다는 점

 

등에 비추어 볼 때, 콩나물을 재배 중에는 이전할 수 없다는 사정만으로

시설콩나물 재배시설 이전에 대해 구 토지보상법 시행규칙 제48조 제2항 단서 제2호의 적용이

불가능하다고 단정할 수는 없다.

④ 시설콩나물 재배시설에서 재배하는 콩나물과

이 사건 쟁점고시에서 규정하고 있는 작물인 버섯, 화훼, 육묘는 모두

직접 해당 농지의 지력을 이용하지 않고 재배한다는 점에서 상호 간에 본질적인 차이가 없으며,

특히 ‘용기(트레이)에 재배하는 어린묘’와 그 재배방식이 유사하다.

시설콩나물 재배방식의 본질은 재배시설이 설치된 토지가 농지인지 여부,

즉 농지의 특성에 있는 것이 아니라 ‘고정식온실’ 등에서 용기에 재배하고,

특별한 사정이 없는 한 그 재배시설 이전이 어렵지 않다는 점에 있다.

 

본질적으로 같은 재배방식에 대하여 ‘고정식온실’ 등이

농지에 설치되어 있다는 사정만으로 2년간의 일실소득을 인정하는 것은

정당한 보상 원칙에 부합하지 않는다.

 

⑤  농업손실에 대한 정당한 보상은

수용되는 농지의 특성과 영농상황 등

고유의 사정이 반영된 실제소득을 기준으로 한다.’는

원칙에 따라 판단하여야 하는 것이지,

이 사건 고시에서 예시한 내용에 해당되는지 여부를 기준으로 판단하여야 하는 것은 아니다

(대법원 2012. 6. 14. 선고 2011두26794 판결 참조).

따라서 고시는 ‘직접 해당 농지의 지력을 이용하지 아니하고 재배 중인 작물을

이전하여 해당 영농을 계속하는 것이 가능하다고 인정하는 경우’를 예시한 것으로,

거기에 열거된 작목이 아니더라도 객관적이고 합리적으로

‘직접 해당 농지의 지력을 이용하지 아니하고 재배 중인 작물을 이전하여

해당 영농을 계속하는 것이 가능’하다고 인정된다면

4개월분의 영농보상을 인정할 수 있다고 보는 것이 영농보상제도의 취지에 부합한다.

 

총 평

직접 해당 농지의 지력을 이용하지 아니하고 재배중인 작물에 대한

작물 종류를 열거해놓은 고시는 

단순히 작물에 대한 예시로서 열거된 것으로 

실질적으로 직접 농지의 지력을 이용하지 않고

유사한 대체지로 이전하여 계속하여 영농이 가능한 경우에는

4개월분의 영농보상을 지급한다는 것이 대법원의 주된 판단으로 보입니다.

어느 정도 실무나 현장에서 인정되고 있는 부분인데

다시 한번 상기시켜 주네요.

 다만, 개인적으로 원심 판단 및 대법원의 판단 중

토지보상법 시행규칙 제48조 제2항 단서 제1호의 판단에 있어

유사작물군 평균소득에 대한 자료가 확인되지 않고,

시설콩나물의 평균 재배일수와 연간 재배횟수 등에 비추어 보면

시설채소가 시설콩나물의 유사작물군에 해당한다고 보기는 어렵다는 이유로 

구 토지보상법 시행규칙 제48조 제2항 단서 제1호가 적용될 수 없다고 판단하였는데

그렇다면 이를....실제 제출된 소득을 기준으로 하여야 하는지...??

아니면 다른 유사작물군을 찾아서 적용해야 하는지가 궁금해지네요...